鲧禹治水教案|治水新规酝酿十年即将破冰：水权转让制度探索

“全国总用水指标和各省市用水总量控制指标已经定下，就等着各省逐级分解下去，目前地市一级已经分完。”1月27日，水利部水利水电规划设计总院副院长李原园在电话里告诉《第一财经日报》记者。  

水利部本月称，根据我国《实行最严格水资源管理制度考核办法》，各省区市用水总量控制目标已经明确，目前已有29个省区市完成地市级指标分解，其中7个省市完成市县两级指标分解。  

李原园称2014年将是各种水利政策细化、进入实操层面的关键一年。  

《第一财经日报》记者在水利部了解到，新的深化水利改革文件将在春节后出台，“这也是在三条红线下达的条件下进一步配套的细化文件，在体制上、水权上、行政审批上将有进一步说法。”水利部一位官员对本报记者称。  

治水新规酝酿十年

1月初，水利部称我国已基本建立覆盖省市县三级行政区的水资源控制指标体系，正逐步加快水权改革进程，推进初始水权界定。  

这背后是近几年密集出台的水利文件，2010年《水资源综合规划》（下称《规划》）规定出2020年用水总量后，2011年国务院发布一号文件《关于加快水利改革发展的决定》，2012年又发布三号文件《关于实行最严格水资源管理制度的意见》，这被看作是对此前一号文件的补充细化，意味着水制度改革已到了破冰一刻。  

在省市县三级水资源控制之前，国人的用水观念里并没有天花板这个概念。尽管根据丰水期和枯水期，来水量有所不同，但水乃天上来，取之不尽的观念深植人心。  

2002年改变开始，新的《水法》修订在当年出台，提出“进行水资源综合科学考察和调查评价”的要求。对上述省市县三级行政层的水量分解也有端倪可循，要求“在县级以上政府加强水文、水资源信息系统建设，和对水资源的动态监测”。  

这部法律的正式实施，即是中国由传统“工程水利”治水思路扭转到“资源水利”的关键性节点。  

时任水利部部长汪恕诚在新《水法》的动员会上指出，新《水法》的颁布实施，标志着我国依法治水进入了全面推进从传统水利向现代水利、可持续发展水利转变。  

自上世纪80年代初第一次评估之后，2004年第二次水资源评价又正式实施，我国水资源总量进而被定为2.8万亿立方米。在这20年间，总体降水和水资源量有所减少，北方地区的供需矛盾加剧。

同年，《规划》也进入编制，“在第二次水资源评价，水的总量和质量都有所变化的条件下，进行水资源综合规划就考虑到要搭一个屋顶，每个省都能用水，但必须有个上限。”李原园作为该次规划方案的牵头人这样告诉《第一财经日报》记者。  

《规划》在2007年便完成，为2020年用水总量定出6700万亿立方米控制线，同时在用水效率、生态环境用水和污染物控制程度上定出标准。最具挑战性的是，《规划》触及到了各省的控制目标。  

为了在基层得到认同，这份规划又花费了三年才等到国务院批准。“每个省反映的诉求和意愿必须聆听，我们几乎一条一条河、一个一个省地进行技术和行政上的协调，按照水资源分区和行政省区就有80多个片区要研究。”李原园说。  

2010年，《规划》正式获批，但是此后又因对2030年的用水总量作出变更，各省再次陷入博弈。又经两年的推敲，国务院在《规划》的基础上于2012年出台“三号文件”《关于实行最严格水资源管理制度的意见》，明确到2030年，全国用水高峰时用水总量控制在7000万亿立方米，万元工业增加值用水量降低到40立方米以下，农田灌溉水有效利用系数提高到0.6以上，水功能区水质达标率提高到95％以上。  

跨省江河水量分配博弈  

“三号文件”，是2011年中央“一号文件”正式提出“最严格水资源管理制度”的实施细则。后者是新中国成立以来中央首个关于水利的综合性政策文件。  

河海大学水文水资源与水利工程科学国家重点实验室博导王慧敏告诉《第一财经日报》记者：“要将最严格水资源管理制度落在实处上，那就是2012年三号文件的‘三条红线’的提出。”

“目前我国用水总量已突破6000亿立方米，近三分之二的城市缺水，我们的用水方式又是粗放的，水功能区的用水达标率大概平均在40%，这样的状态下去是难以支撑经济社会发展需求的。”王慧敏说。  

三条红线，即是“用水总量、用水效率、水功能区达标率”，其中的用水总量被视作“最严格”的最直接体现，至此，各省新增用水项目的获批被牢牢卡住。  

“2030年的7000万亿用水总量原则上不会被突破，这是我们基于环境承载力，和发展良好环境生态的基础要求作出的。”李原园说。  

基于这一思路，各省的用水总量控制指标，和对全国用水总量控制指标的进一步分解，也得到了各省级行政区的确认，由国务院批准。  

对各省的水量指标分解，与跨省江河的水量分配紧密捆绑。2012年，水利部启动了跨省江河流域水量分配工作，首批25条跨省江河水量分配方案已完成技术方案，其中太湖、淮河11条河流水量分配技术方案已通过水利部审查，进入行政协调阶段。第二批28条跨省江河水量分配方案也将启动。  

“不同的江河流域来水不一样，用水情况不同。所以以用水总量为例，首先以七大江河流域来分出一级区，共十个区；再按总量分解到各个省，以我们《水法》规定的流域和区域相结合的原则，把流域来的水分配到区域里边。”王慧敏告诉《第一财经日报》记者。  

然而将流域落实到行政区域的过程并不简单，目前，25条首批江河也就刚完成了技术方案。“虽然省有总量，但落实到每条河的断面上，跨省的协调就加剧了。每个省的经济发展布局不一样，用水重点区也会发生变化，比如有些省希望在这条河的上游多取，这样就影响到下游省份。”李原园解释。  

“技术方案完成后将进入方案的行政协调阶段和报批阶段。目前全国绝大多数地区水资源形势紧张，这为方案的行政协调带来很大困难，短时间内完成的压力很大。方案在协调完毕由相关部门批复实施后，还要面对实施的监管问题。”1月24日，水利部水资源司在给本报记者的回复文件中称。  

李原园说，目前难以协调的省份都普遍用水矛盾突出，水量诉求较大。“比如北京、山西、河北、天津。”  

按照规划，要在五年左右完成全国53条重要跨省江河水量分配工作，将指标落实到江河控制断面。  

2002年《水法》确定的是“流域管理与区域管理相结合的水资源管理制度”，但并没有对管理主体的事权进行细化，反而是存在着地方与流域间的冲突；同时亦无考核责任关系，甚至流于无法可依。多位受访者对本报记者称，我国水资源实行分级分部门的行政管理模式，具体的取水和用水管理是落在了行政区域上，各省又会在各自的层面上出台管理办法，在省内通行。  

以上直接带出的疑问是，如何在水量分配方案出台后有效监督管理。“我们并不像美国那样有集权性的流域管理委员会，在执行中跨省的如何监管、谁来监管，很多事情难解决。因为编制不到位的因素，我们不可能有人在省际盯着。”一位业内人士说。  

考核体系初具轮廓  

“三条红线”确认之初，就一直伴随着对考核管理体系建立的思考。与2012年三号文件《关于实行最严格水资源管理制度的意见》同年出台的，还有《实行最严格水资源管理制度考核办法》。

中央在2014年开始逐步将水资源的考核纳入干部任用考核体系。据《第一财经日报》记者向水利部了解，水利部已经联合9个国家部门，组建了“考核工作组”，2014年春节后将对各省区市展开首次水资源管理考核。  

“十二五期间，考核主要以定量和定性相结合，在‘三条红线’之外，还要考核省内监督机制是否建立，法律是否完善；‘十三五’开始将完全进入定量考核。”李原园说。  

水利部在对本报记者的答复中指出，落实考核的核心是尽快建立覆盖省市县三级的水资源管理行政首长负责制，将水资源管理纳入经济社会综合评价体系。另外，要尽快出台节约用水、地下水管理等方面的法律法规。  

“中央负责对省级政府考核，再由省内自上到下建立考核体系，通过考核机制，倒逼各级政府严格执行分到的指标。”水利部水资源司的一位官员对本报记者说。  

相配套的还要做好严格监管上的技术保障，通过国家水资源监控能力建设（2012~2014年），可以实现对70%的许可取用水量实现水量在线监测。上述人士对本报记者表示，该监测系统将在2014年正式建立。  

由于对系统建设的投资能力有限、取用水用户数量的庞大，目前能保证的是对年取地表水300万立方米和年取地下水50万立方米以上规模的“大户”进行实时监控。“规模以下的由省里出资建设来监控，由于小取水户对整体影响比较小，可以通过抽样统计来进行考核核算。目前总体上，监管技术上是有保障的。”上述人士说。

水权转让制度探索  

1月初，水利部水资源司司长陈明忠在会上表示，今后将进一步扩大水权交易试点范围，在水资源产权制度的基础上，制定地区间、行业间、用水户之间的水权交易规则和监管制度，推动建立水权交易平台，加强水权市场监管。  

水权转让制度为“三条红线“紧箍下无法获批的新增用水项目打开一道口子，黄河流域水利委员会（下称“黄委”）的一位工作人员对《第一财经日报》记者说：“以后在三条红线分解指标完成后，某地区若用完指标，也会安排走水权转让这条路。”  

1998年，黄河发生断流，地下水水位下降，时任水利部部长汪恕诚认为，黄河断流标志着中国水资源供需状况出现了实质性变化，水利工作也要进行根本性转变。  

在预留出生态用水量之后，黄河还剩下约370亿立方米/年的水量，为了合理利用，早在1987年，黄委就针对黄河水量进行过一次“87分水”，但真正执行此协议，是在1998年黄河断流之后。

“87分水”正是把黄河水量分配到流域各省，但并没有将之再往下分解。黄委作为流域机构，并无权干涉各省家内事，直到2000年仍有省未分解完毕。“三条红线有了后，可以说与‘87分水’双控，在实际用水达到或超过水资源开发利用时用红线控制，以限制新增用水项目的审批。”上述工作人员称。  

汪恕诚曾在2012年于某杂志撰文指出，黄河的“87分水”就是通过政府主导、专家论证、民主协商这个过程分配的用水量，其实指的就是水权。“水权指的是一种资产，既针对水资源的使用权，也包含对环境的排污权。”  

黄河水权转让自2003年开始在宁夏和内蒙古试点，主要做法是通过工业投资灌区节水工程建设，将农业灌溉输水过程中的损失水量节省下来，用于满足新上工业项目用水需求。“点对点”即一个工业项目对应一个灌区或灌域的一段渠道的方式，为资源重配提供了一条市场化的捷径。  

宁夏水利厅水政处一位工作人员对《第一财经日报》记者回忆，“转换是没有办法的办法”，当时有三个电厂新上的用水项目等着投产，而用水量已没有剩余，于是宁夏水利厅在上报黄委的时候提出企业投资改革灌区，通过节水改造来腾出农业用水量。  

目前，从转让类型上来看，主要有农业向工业转让水权、区域间转让水使用权、农民间水票交易、政府向企业有偿出让水权等四种。  

进行试点十年有余的黄河流域，水权转让尚只摸索到农业向工业转让，且是省内转让的程度。由于多数省区用水已处于接近分水指标的临界状态，即使目前尚有剩余指标，从其发展看，也很快面临分水指标紧张的问题。  

黄委上述工作人员说，从流域规划来看，“黄河流域用水还是很紧张，农业节水限度很小，水权二次转让短期内可以缓解，但难平衡每个缺水地区，长远还是要依靠南水北调西线。”  

在水利部的口径中，我国还不存在真正意义上的水权交易，目前开展的只是为了优化配置水资源而进行的水权转让试点。  

正如水利部一位官员对本报记者称：“《水法》明确了水权归国家所有，用户所有的只是有年限的使用权，只有建立水资源资产产权制度，做好水资源确权登记，谈交易才有基础。”

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