中央八项规定|中央不救助原则缺乏实践的基础 需进行多方面改革

《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》的出台，有助于地方政府举债的规范化、科学化，一定程度上防范系统性风险。但在目前的情况下，中央政府对地方政府债务不救助原则缺乏实践的基础，要想真正实施“不救助原则”，需要进行多方面的后续改革。  

1、我国是单一制国家，地方政府不是一个政治实体，只是中央政府的下属机构，中央政府对其负有直接的管理责任，也就应对其行为负责。中央政府对地方政府债务不救助原则要想真正得到实施，地方政府就必须可以破产，也就是需要引入地方政府破产机制。  

2、我国中央政府的宏观调控和其他方面的决策往往需要地方政府配合，这就导致了部分地方政府债务的出现。在这种情况下，如果地方政府出现债务危机，中央政府就没有理由不救助。  

3、地方政府在举债过程中，更多的是执行权，决策权、监督权及评判权依然归中央政府。本着责权对等的原则，中央政府如果想实施“不救助原则”，就不要干预地方政府举债，要让他负全责，就给他全权；而要让地方政府有全权、负全责，地方人大就得拥有约束地方政府的权力。  

以下为文章全文：  

兜底免不了，警示更重要----“不救助原则”的全面实施需要后续配套改革  

《意见》提出，“要硬化预算约束，防范道德风险，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则”，被媒体称为根本性的变革，受到了各方的关注。我们认为，在目前的情况下，中央政府对地方政府债务不救助原则缺乏实践的基础，要想真正实施“不救助原则”，需要进行多方面的后续改革。  

首先，我国的政治体制决定了中央政府是地方政府债务的最终偿债保障。与美国、德国等联邦制国家不同，我国是一个单一制国家。单一制国家的地方政府之间及其与中央政府之间具有天然不可割裂的联系，地方政府不是一个政治实体，只是中央政府的下属机构，中央政府对其负有直接的管理责任，也就应对其行为负责。  

中央政府对地方政府债务不救助原则要想真正得到实施，地方政府就必须可以破产，也就是需要引入地方政府破产机制。如果没有地方政府破产机制，中央政府就无法不救助。  

联邦制下，一个甚至几个地方政府破产不会危害到整个体制；而在单一制下，某一地方政府出现债务问题，必须由中央政府兜底，某一地方政府宣告破产，其他地方政府和中央政府就难以独善其身。也就是说，在单一制下，地方政府破产必定带来系统性风险，而为了防范这种风险，中央政府一定会出面协调，从而无法避免介入救助活动中。  

因此，要想实施“不救助原则”，就得在央地关系方面进行创新和改革，使中央政府即使在单一制政治体制下也可以免除对地方政府债务的救助责任，同时引入地方政府破产机制。  

其次，我国地方政府债务形成因素复杂，很多是配合中央政策、实施中央政府的投资计划或者社会管理措施而来，并非地方政府自身施政所能左右。这也是由我国单一制政治体制的特点决定的。我国中央政府的宏观调控和其他方面的决策往往需要地方政府配合，这就导致了部分地方政府债务的出现。在这种情况下，如果地方政府出现债务危机，中央政府就没有理由不救助。  

因此，要想实施“不救助原则”，中央政府自身就得先改变行为模式，在宏观调控和社会管理中避免引致地方政府债务，这就需要我国在宏观调控体系和社会管理体系方面进行改革。  

第三，《意见》对哪级政府可以举债、可以举债的上限、债务的用途、风险的防范及危机处理均做了规定，这就表明中央政府对地方政府举债实施了监管权和部分决策权。地方政府在举债过程中，更多的是执行权，决策权、监督权及评判权依然归中央政府。本着责权对等的原则，中央政府如果想实施“不救助原则”，就不要干预地方政府举债，要让他负全责，就给他全权；他既然没有全权，就没有理由、也没有能力负全责。而要让地方政府有全权、负全责，地方人大就得拥有约束地方政府的权力。这在目前情况下不现实。这样，一旦某地方政府出现债务危机，就说明中央政府在整个举债管理过程中出现了失职，救助就成为必然。  

因此，要想实施“不救助原则”，就得对举债机制进行完善和改革，做到权责对等。  

综上所述，中央政府要想实施“不救助原则”，首先需要引入地方政府破产机制，其次需要央地关系以及宏观调控体系和社会管理体制方面的创新，避免中央政府行为导致地方政府债务，同时对地方政府举债机制进行完善和改革。在目前的情况下，这些改革的大部分难度都很大，短期内很难实现。  

在考虑到上述工作难度很大的情况下，《意见》中提及了上级救助机制。《意见》规定，地方政府难以自行偿还债务时，要及时上报，本级和上级政府要启动债务风险应急处置预案和责任追究机制，切实化解债务风险，并追究相关人员责任。因此，在短期内，中央政府对地方政府的救助是免不了的。  

总之，《意见》的出台，有助于地方政府举债的规范化、科学化，一定程度上防范系统性风险。但鉴于目前我国的体制特点及《意见》中的相关要求，地方政府举借的债务，从根源上来说，中央政府依然需要承担背书。  

由此，从短期来看，“不救助原则”无论从法理、情理上，还是从经济现实上都很难全面落实，但它无疑向地方政府和潜在债权人发出了迄今为止最为强烈的警示：债务失控要被严厉究责，债权人要自担风险。“不救助原则”更应被视为一项债务风险“警示”，而非彻底的“不兜底”。

通过以上分析可以得出结论，《意见》反映了决策者对地方债的风险意识正在强化，下一步的工作重点将是有疏有堵，强化责任追究和债权人的风险意识。当然，也不排除将来选择个别地方政府债务进行“试点违约”，加强警示效果，“杀鸡给猴看”。但中央政府绝不会允许地方债大面积违约，从而造成金融体系崩溃。从根本上说，政府（包括地方政府）逐步减少市场干预、强化预算硬约束，以及真正提高公共财政透明度，才是扭转地方债务走向悬崖的解决之道。

中央八项规定|中央不救助原则缺乏实践的基础 需进行多方面改革

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